Сценарій Prozorro. Як Донецька область переходила на електронні закупівлі

Про хитрощі від влади міст Донеччини задля уникнення прозорих тендерів та масштаби економії бюджетних коштів там, де Prozorro використовується без критичних перешкод .

6 листопада пройшло рівно півроку після офіційного впровадження електронної системи закупівель на території Донецької області.

Відповідно до змін до Закону “Про публічні закупівлі” щодо особливостей використання окремих публічних коштів на території Донецької області» від 12 квітня 2016 року органи місцевого самоврядування та військово-цивільні адміністрацій області мусили перейти на систему електронних закупівель. Зміни до Закону набрали чинності 6 травня 2016 року. Тобто впровадження Prozorro в Донецькій області розпочалось майже на 3 місяці раніше, ніж в усій Україні – 1 серпня.

Навіть перейшовши на Prozorro органи місцевої влади Донеччини упродовж тривалого періоду виявляли неабияку наполегливість аби зберегти для себе єдиний можливий простір для корупції в закупівлях – високий поріг, максимальну суму тендеру, до якої використання Prozorro є необов’язковим.

Справа в тому, що прописані в законі пороги – 200 тисяч гривень на закупівлю товарів та послуг і 1,5 мільйона на виконання робіт, випускають з-під дії електронної системи мінімум половину загальної кількості закупівель, що проводяться локальними розпорядниками бюджетних коштів. В разі якщо вартість предмета закупівлі дорівнює або перевищує 50 тисяч гривень та є меншою за 200 тисяч, замовники всього лише оприлюднюють звіт про укладені договори.

Тобто допорогові закупівлі фактично віддані на відкуп розпорядників бюджетних коштів і по-суті є продовженням неефективної практики здійснення торгів. За три квартали 2016 року (січень-вересень) організаторами з Донецької області було проведено 17 778  тендерів. З них на суму до 50 тисяч гривень 11 233 закупівель (63,1%).

Усвідомлюючи масштаб можливих зловживань на допорогових закупівлях, у квітні 2016-го, одразу після прийняття згаданих змін до Закону України “Про публічні закупівлі”, містами Донеччини пройшла кампанія по зниженню порогів на закупівлі. Кілька місяців поспіль активісті з усіх куточків регіону виходили на пікети, писали петиції та наголошували, що затверджений у законі поріг в 200 тисяч на закупівлі та 1,5 мільйона на роботи є занадто високим для місцевого рівня. Назвати успішною кампанію активістів по зниженню порогів на закупівлі доволі складно.

Поштовх для зниження порогів місцевими радами Донеччини дало розпорядження голови Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Павла Жебрівського №549 “Про організацію електронних закупівель товарів, робіт і послуг” від 4 липня 2016 року.

Згідно з цим документом райдержадміністраціям, військово-цивільним адміністраціям, виконавчим органам міських рад, радам об’єднаних територіальних громад та структурним підрозділам облдержадміністрації було необхідно забезпечити здійснення закупівель в системі Prozorro та встановити поріг у 10 тисяч гривень. Проте фактично, це розпорядження було рекомендацією для органів місцевого самоврядування.

Зауважимо, місцеві органи влади мають можливість самостійно встановлювати поріг на закупівлі. За таким принципом, наприклад, у Маріуполі рішенням міської ради від 28 січня 2016 року “Про приєднання до Пілотного проекту впровадження Prozorro” було регламентовано проведення в системі всіх закупівель від 3 тисяч гривень. А в Краматорську 30 березня 2016 року міськрада проголосувала за рішення “Про приєднання до пілотного проекту щодо впровадження процедури електронних закупівель ProZorro”, яким було затверджено положення про здійснення закупівель з порогом у 10 тисяч гривень.

Тож міста Донецької області можна умовно поділити на 2 групи: ті, де Prozorro було впроваджено до прийняття змін до Закону “Про публічні закупівлі” – Маріуполь і Краматорськ, та решта міст області, де система почала працювати після прийняття змін до Закону – Бахмут, Дружківка, Лиман, Торецьк, Покровськ, Мирноград, Добропілля, Костянтинівка та Слов’янськ.

Місто Добропілля станом на кінець листопада немає жодного нормативного документу, який би встановлював регламент на допорогові закупівлі. Ані міськрада, ані виконком, ані міський голова досі так і не підготували рішення або розпорядження для створення положення по закупівлям. Кожний розпорядник коштів, підпорядкований Добропільській міськраді, самостійно видає наказ і затверджує Порядок проведення закупівель конкретно для себе і встановлює зручний для себе поріг.

Історії про те, яким чином активісти домоглись впровадження Prozorro та ще й з низькими порогами в Маріуполі і Краматорську є показовою. Процес впровадження системи в решті міст виглядає досить схожим, він буде розглянутий на прикладі Слов’янська.

Використані дані станом на 30 листопада 2016 року

Зауважимо, скласти повне уявлення про електронні закупівелі в регіоні складно. Розпорядники бюджетних коштів Добропілля, Лиману, Мирнограду і Торецька не прив’язані у системі Prozorro до головного організатора – міської ради. Тому вирахувати точну суму по закупівлям виконавчих органів, структурних підрозділів, комунальних закладів, установ та підприємств вказаних міських рад є доволі проблемно.

МАРІУПОЛЬ

Активіст ініціативної групи “Разом” у Маріуполі Петро Андрющенко розповів, як громадськість добилась впровадження системи електронних закупівель рішенням міської ради від 28 січня 2016 року та з якими перепонами вона стикалась за цей час:

Рішення про впровадження системи Prozorro, було першим рішенням депутатської групи «Сила людей», яке було подано після місцевих виборів. Тоді якраз був період становлення нового мера Вадима Бойченка і він робив спроби пограти в демократію. Саме тому наш проект рішення і пройшов. Інших причин немає. Ми, грубо кажучи, мера Бойченка спіймали за слово. Він сказав, що прийшов до влади не красти чи пиляти бюджет і таке інше. Після цієї заяви ми протягли наше рішення.

Нам на руку зіграв той факт, що начальник тендерного комітету міської ради Михайло Івченко, який відповідає за Prozorro. Хоч він прийшов з «Метінвестівської» команди, виявився чесною і принциповою людиною. Працюємо з ним в тандемі. Звичайно, влада прислухається не до усіх наших пропозицій, але в цілому система добре себе показує.

У момент прийняття рішення ніхто публічно не обурювався. Тому що нова влада тільки прийшла і всі боялися рот відкрити. На комунальні підприємства сіли люди з «Метінвесту» і смиренно почали працювати через Prozorro. Як це не парадоксально, найбільше обурення було від директорів шкіл. Їх багато, вони тепер юридичні особи і повинні купувати через систему. Місцями це незручно, звичайно. Місцями це впливає на інтереси.

Негативний момент, що в Маріуполі в систему електронних закупівель масово не зайшов дрібний та середній бізнес, – зауважує Петро Андрющенко. Чи то довіри немає, чи бажання. Але нові постачальники з’явилися. А дрібний бізнес боїться і не йде. Сказати, що всі кинулися торгувати з владою не можна. У Маріуполі проблема, що дрібного бізнесу майже не залишилося, є наявними великі проблеми з логістикою. Через війну дуже ускладнилося сполучення з містом. Тому проблематично з інших частин України постачати нам товари та послуги.

КРАМАТОРСЬК

Другим містом в області, де ще до прийняття змін до Закону «Про публічні закупівлі» щодо особливостей використання окремих публічних коштів на території Донецької області» було впроваджено Prozorro став Краматорськ.

30 березня 2016 року міська рада Краматорська проголосувала за приєднання до пілотного проекту щодо впровадження процедури електроних закупівель. Член виконкому Краматорської міськради, агент змін Prozorro в Донецькій області Юрій Трембач розповів, скільки палок в колеса ставила міська влада та комунальники на шляху до проведення чесних і конкурентних тендерів.

Система має такі цілі: по-перше, в середньому економити на закупівлях 15-20% від сум, які закладалися на закупівлі; по-друге, критично важливо притягти дрібний і середній бізнес торгувати з державою. Держава найбільший покупець, ніхто стільки не купує, як вона. При цьому продавців, які готові з ним працювати мало. Тому що це дуже складно, клопітно, корумповано і заплутано. Звідси виникає проблема з низькою конкуренцією, яка призводить до високих цін. І ми переплачуємо з бюджету нашими ж грошима. Тому ідея така, що коли на місцевому рівні приходять дрібний і середній бізнес на закупівлі на великі суми, то система Prozorro дає їм чесні правила гри і можливість без корупції і всяких дозволів перемагати в тендерах.

Головного лобіста зриву впровадження системи немає. Є загальний опір системи. Не можу сказати, наскільки цей опір пов’язаний з корупційним інтересом, а на скільки через те, що звикли десятиліттями працювати певним чином. Ця система ламає звички, ламає зв’язки. Хтось чинить опір, тому що втрачає дохід, хтось просто, тому що він не звик так працювати. Створилася досить складна ситуація.

З комунальними підприємствами ситуація настільки похабна, що ви зараз навіть нічого не побачите. Якщо бюджетники платять з казначейського рахунку і ці платежі можна побачити в Е-дата, то КП платять з банківських рахунків в основному і ви цього взагалі не побачите. Комунальники дуже закриті, вони активно проти. Вони збирають наради, тиснуть на міських голів, мовляв «давайте це все скасуємо, неможливо працювати» і так далі. Є як фактор захисту корупційних схем, так і фактор банального небажання змінювати звичний хід речей.

СЛОВ’ЯНСЬК

Після прийняття змін до ЗУ “Про публічні закупівлі” щодо особливостей використання окремих публічних коштів на території Донецької області» від 12 квітня 2016 року решта міст області була змушена впроваджувати Prozorro. Проте козирем в їх руках залишались допорогові закупівлі до 50 тисяч. Законом їх ніхто не зобов’язував знижувати пороги для проведення закупівель в системи. І ось з цього момент почалась відчайдушна боротьба активістів за зниження місцевою владою порогів.

Влада пішла в оборону щодо цієї ініціативі. Раз по раз знаходились формальні причини для відтермінування впровадження Prozorro, зниження порогів або прямого саботажу системи. Досить показовою і шаблонною для Донецької області є історія запуску системи електронних закупівель у Слов’янську, де рішення “Про організацію електронних закупівель товарів, робіт і послуг” були прийнято 22 липня 2016. Коментар з цього приводу дав депутат Слов’янської міської ради Сергій Кушнарьов.

Противниками системи були і є всі розпорядники бюджетних коштів. Вони кажуть, що неможливо буде працювати, все буде загублено, усі терміни зірвані. Що дешеві цінові пропозиції не є якісними. І дуже бояться в Слов’янську, що зайдуть не місцеві постачальники. Як каже мер міста, то немає сенсу нам давати ринок немісцевим постачальникам, тому що податки вони будуть платити в казну іншого міста, а так місцеві і такі знайомі підприємці платять податки в казну Слов’янська.

Яку хитрість із впровадженням Prozorro провернули в Слов’янську. Це рішення про впровадження системи Prozorro з порогом на закупівлі у 10 тисяч винесли на виконком Слов’янської міської ради. Який негатив від цього всього. Виконком – це колегіальний орган, який повністю знаходиться під впливом міського голови. Тобто, сьогодні він сказав прийняти, завтра він скаже скасувати, або поміняти суму, або змінити положення і так далі. Зараз мер особисто як захоче, так і поверне. Якби рішення приймали через сесію міськради, то його б спочатку довелось розглядати з депутатами на комісіях, плюс питання щодо своєчасної публікації проекту рішення на сайті та інша бюрократія. Але вони вирішили все спростити і зробити зручніше для себе та протягли це питання через виконком. Ми довго пручалися, але ніхто не захотів виносити це питання на сесію міськради.

ГРА В ІМІТАЦІЮ

Петро Андрющенко розповів про цікаву схему, коли при бажанні влада може обійти систему. 4 серпня до святкування Дня Незалежності в Маріуполі Управління культури і туризму міськради оголосило тендер на “Послуги івент агентства з організації та проведення святкових заходів до дня Незалежності України”. Оголошена вартість закупівлі – 990 тисяч.

В технічній документації чітко прописано, що учаснику необхідно було залучити до концертної програми конкретних виконавців: співачку Гайтану та гурт “СКАЙ”.

Абсурдним в цьому оголошенні було те, що аукціон по тендеру було заплановано на 22 серпня. Фактично за день до Дня Незалежності – 24 серпня.

На організатора справедливо посипались питання щодо об’єктивності проведення закупівлі. Адже 22 серпня мали б проходити торги по тендеру, після чого 10 днів до укладення договору – це в кращому випадку, початок вересня. До того ж артистам необхідно оплатити завдаток, купити квитки та вирішити інші організаційні питання. У підсумку тендер було скасовано “через зміну технічних умов”.

Проте на День Незалежності 24 серпня в Маріуполі таки виступили Гайтана та “СКАЙ”. Хто сплатив їхній виступ наразі складно визначити. В системі Є-дата нам не вдалося знайти транзакції Управління культури і туризму міськради за організацію і проведення заходів на День Незалежності.

Нове непрозоре шоу

11 серпня Управління культури і туризму оголошує закупівлю на організацію святкових заходів тепер вже до дня міста Маріуполь. Цього річ день міста святкували 10 вересня. Оголошена вартість закупівлі – 975 тисяч гривень. Аукціон по тендеру був запланований на 29 серпня. В технічній документації зазначалося, що до святкових заходів необхідно залучити конкретних виконавців: співака Alekseev та групу “НеАнгели”.

Власне ще до закінчення терміну подачі пропозицій з’явилась скарга від ТОВ “Глобал Стіл Інвестмент”:

Вичерпний коментар.

Більше деталей ми дізнаємось за результатами тендеру. Участь у ньому прийняли 2 учасники, обидва зареєстровані в Києві. Правда одна із фірм привертає до себе окрему увагу. Це ТОВ “ВМФ ІВЕНТ ГРУП”, засноване двома жителями Донецької області Поліною Дороніною з Авдіївки та Наталією Уткіною з Новогродівки.

Первинна пропозиція ТОВ “КАШТ ІВЕНТ СЕРВІС” майже в два рази нижча від “ВМФ ІВЕНТ ГРУП” – 550 проти 970 тисяч. Тобто сума, закладена в очікувану вартість, завищена в кілька разів. Як бачимо, при реальній конкуренції зниження ціни відбувається майже на півмільйона гривень.

У підсумку переможну пропозицію у 529 999 гривень надало ТОВ “КАШТ ІВЕНТ СЕРВІС”. Проте після оголошення про намір укласти договір переможець відмовився від підписання договору листом від 5 вересня. Можна тільки здогадуватись, що саме спричинило таке рішення від переможця закупівлі. Після цього тендер було відмінено через те, що термін надання послуги (10 вересня) наступає раніше терміну підписання договору (в разі оприлюднення 6 вересня переможцем наступного учасника торгів – термін підписання договору не раніше 16 вересня).

На день Маріуполя Alekseev та “НеАнгели” все ж відспівали, а ось за чиї кошти це все відбулось стало відомо.

8 вересня на сайті Prozorro з’являється звіт про укладений договір на “послуги артистів виконавців”. Самого договору на сайт викладено не було, що є порушенням. За допомогою системи Є-дата визначаємо, що 30 вересня на рахунок ТОВ “ВМФ ІВЕНТ ГРУП” Управлінням культури та туризму Маріупольської міськради було переведено 154 140 гривень за “послуги з організації та проведення виступу спiвочих гуртiв”.

Договір на “послуги артистів виконавців”, згідно якого ТОВ “ВМФ ІВЕНТ ГРУП” і були переведені кошти, прямо вказує на те, що ці кошти були призначені на гонорари співаків. Якщо згадаємо, що очікувана вартість на заходи до Дня Маріуполя взагалі становила 975 тисяч, то стає незрозумілим, яким чином така висока ціна була сформована. Очевидним є той факт, що під такі дискримінаційні умови була підточена конкретна фірма, яка в підсумку отримала гроші за виступ виконавців.

І це лише один із прикладів, коли організатор проводить тендер в Prozorro з метою імітації конкуренції та відкритості процедури і лобіює інтереси конкретного учасника.

ПІДСУМОК

Говорячи про ефективність впровадження системи електронних закупівель Prozorro, ми маємо чітко усвідомлювати, що ця система руйнує багаторічні джерела прибутку для багатьох функціонерів. Прямо чи опосередковано ними є самі представників влади, або ними виступають особи, що пов’язані з чиновниками формально, чи наявні ознаки змови. Певна річ, що дуже багато людей не зацікавлені у ефективному функціонуванні системи, яка має на меті створення конкурентного та прозорого ринку для економії бюджетних коштів. А ось удавати або імітувати плідну роботу в Prozorro в той час, коли насправді більшість закупівель проходить за старою системою у “паперових” тендерах – це вже інша річ.

Красномовно про негаразди із впровадженням та якість функціонування системи електронних закупівель свідчать показники системи ризик менеджменту професійного модулю Prozorro. На найпершому етапі проведення закупівлі, під час оголошення процедури, майже у кожному другому випадку – 45,61%, це робиться неправильно. Чого тоді дивуватись, що понад 80% тендерів проходять за низької конкурентної активності. Потім зриваються закупівлі, зриваються строки і не освоюються кошти.

Загалом, ситуація із Prozorro в Україні дала чітко зрозуміти, що навіть впровадження ефективної системи закупівель не гарантує стовідсоткового захисту від корупції. Але тут на сцену виходить громадський контроль. Без моніторингу та контролю за закупівлями з боку громадськості рівень корупції у цій сфері не зменшиться.

Як би це парадоксально не звучало, після впровадження Prozorro розпорядники бюджетних коштів розучились витрачати гроші. До цього у них це виходило без зайвих клопотів, а в умовах прозорого та конкурентного ринку гроші освоювати чомусь так складно. Саме тому місцева влада не бажає встановлювати низькі допорогові суми для роботи у Prozorro. Відтак прослідковується тенденція по підвищенню порогів або виведенню окремих груп закупок із системи закупівель по містах Донецької області.

Саботування місцевою владою активного користування Prozorro для допорогових закупівель несе не тільки корупційні ризики. Поза грою опиняється малий та середній бізнес, який міг би ефективно працювати з держзамовниками.

Ця публікація є першою частиною огляду впровадження та використання Prozorro у Донецькій області.

У наступному матеріалі ми детально розберемо, як та наскільки швидко місцеві розпорядники коштів встигали скуповувати усе необхідне до впровадження системи, скільки грошей та контрактів навіть після повноцінного набуття чинності Закону «Про публічні закупівлі» не видно у системі електронних закупівель. Також сформуємо чіткий алгоритм проведення корупційних тендерів з конкретними прикладами. Загалом, буде цікаво.

Богдан Красовський,
аналітик Антикорупційоного штабу

Матеріал підготовлено з використанням даних з порталу youcontrol.com.ua та розширеного модулю аналітики «Prozorro»

Источник

Загрузка...